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中宏网 | 张中祥:莫混淆对外援助与政策性银行的信用贷款

时间:2020-06-15

外交部副部长马朝旭近日在国务院新闻办举行新闻发布会上表示,中国积极参与并落实20国集团暂缓最贫困国家债务偿付的倡议,已经宣布向77个发展中国家和地区暂停债务偿还。

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外交部副部长马朝旭

  这表明,这次是中国响应巴黎俱乐部成员集体暂缓受疫情影响的欠发达国家的部分债务偿付的倡议,不过,笔者认为,即使是政府开发援助那部分,中国不宜轻言减债或免债。如果受援国提出申请,中国应按照一案一议对援助性质的无息、极为优惠贷款考虑是否减债或免债。

  虽然暂停并不是不要而是一定时间内可以不还,但仍然牵动国人神经、引发热议。这主要还是因为国内民间情绪和不乐观的经济形势以及对中国的援助和美国等西方国家的援助有所不同缺乏了解所致。

  其中,有篇讲述近四年中国合计对外援助达到60365亿元人民币并列出接受中国援助款最多的九个国家的帖子广为流传。该帖文称,"据来自环球网的数据,近四年,中国合计对外援助达到60365亿元人民币,…如果平均分配给每个中国人,每人4378.28元人民币。对于中国的对外援助,长期以来国内存在中国还有贫困人口把扶贫作为三大攻坚战任务来抓,为什么还要给其他国家撒钱的"穷大方"、"冤大头"的民间情绪。

  近期,总理在"两会"记者会上提到,我们还有6亿人每个月的收入也就1000元,有相当规模群体当前遇到了就业收入问题,鼓励全民练摊共度难关。因此,民间情绪叠加不乐观的经济形势下,暂停债务偿还这类字眼会进一步刺激老百姓的敏感神经。

  目前为止,国务院发布了2011年和2014年两版中国的对外援助白皮书。按照中国自己对外援助的定义,在2011年首次发布的《中国对外援助2011》白皮书中界定把对外援助分为无偿援助、无息贷款和优惠贷款三类。前两类可被纳入政府开发援助(Official Development Assistance,简称ODA),以低于中国人民银行公布的基准利率的优惠贷款而产生的利息差额由国家财政补贴。

  据2014年7月中国政府第二次发布的《中国的对外援助2014》白皮书,2010年至2012年,中国对外援助金额为893.4亿元人民币,其中对外提供无偿援助占比36.2%,主要用于帮助受援国建设社会公共设施和民生项目的无息贷款占比8.1%,主要用于帮助受援国建设有经济社会效益的生产型项目、大中型基础设施项目,提供较大型成套设备、机电产品等的优惠贷款55.7%。

  由于不同部门统计口径不同和宣传目的需要等原因,导致数据的不可获性和不可比性,造成把不属于对外援助的商贸合同金额也归类到对外援助金额里。

  上面罗列那组数据就是把苹果和西瓜加在一起所致,并不是中国的对外援助额。那组数据其实绝大部分是国家开发银行(国开行)和中国进出口银行支持中国政府实施的所谓的"走出去"政策,帮助国有企业,包括国有石油企业在海外进行油气兼并和收购的信用贷款。

  国开行向俄罗斯、中亚、西亚、非洲和拉丁美洲这些资源丰富的国家提供巨额贷款支持跨境石油及天然气资源交易以及为中国企业在南亚和东南亚建立境外电厂提供大量融资。

  2007年至2014年期间,国开行和中国进出口银行为海外能源项目提供了1180亿美元融资,几乎与同期世界银行、亚洲开发银行、美洲开发银行及非洲开发银行等四大多边贷款机构提供的能源贷款总额1190亿美元持平。2005年至2014年十年间,中国为企业在南亚和东南亚建立境外电厂提供了210亿美元融资,其中70%多来自中国进出口银行和国开行。

  虽然中国的贷款没有附加政策条件,但为了降低贷款风险,中国银行会要求借款国从中国购买设备和雇用劳工,有时与之签订石油出售协议作为某种附属实物担保。中国政策性银行的信用贷款基本上是以贷款换取资源(包括油气)的方式进行的。

  俄罗斯是世界石油出口大国,中国又是石油进口大国,中国与俄罗斯以贷款换取油气的合同额是巨大的。最引人注目的莫过于国开行借给俄罗斯Rosneft石油公司(俄罗斯最大的石油生产商)和Transneft石油运输公司(石油管道运营商)250亿美元。作为交换,从2011年到2030年,俄罗斯将每年提供中国额外的1500万吨原油。

  国开行与巴西国家石油公司签订的协议规定,100亿美元贷款中的30亿美元必须用来从中国购买石油设备。中国为阿根廷提供100亿美元的贷款,用来购买中国火车。因此,这其实是一个为中国的铁路公司在阿根廷投资10个独立的铁路项目提供的信用额度贷款,贷款金额有效地留在中国。国开行贷给委内瑞拉经济和社会发展银行206亿美元贷款的一半金额以人民币计价,从而锁定委内瑞拉购买中国设备和雇用中国公司。

  通过这种借贷方式,或许能够解释为什么国开行能够向委内瑞拉提供206亿美元的贷款,浮动利率仅比伦敦银行间同业拆借利率高50至285个基点,远低于主权债务市场上935个基点的借贷成本。通过贷款换取油气,委内瑞拉自2007年起从中国获得累计数百亿美元融资。另外,除了保证石油供给安全,这些交易也为中国企业创造新的出口市场的政府目标服务。

  需要指出的是这种用贷款换取资源(包括油气)的交易并非没有风险。合同可能因政权更迭而作废。再者,由于石油本身并不是贷款的附属担保,如果借款方威胁切断石油供应,贷款方将无法获得额外的石油或石油收入来弥补可能的损失。

  除此之外,大宗商品价格下跌,并引起宏观经济整体下行,当油价为每桶120美元的时候,偿还500亿美元贷款仅需要每日出口100万桶石油。但在油价位于每桶40美元的时候,情况就大为不同了:日均出口量需要提升到300万桶。委内瑞拉等国当年在油价还处于高位的时候与中国签的石油换贷款协议,没有预料到国际油价会从2014年下半年开始断崖式下跌,以致不得不偿付两到三倍于以往的石油来满足贷款偿还协议条款。

  伴随石油价格大幅下滑,这个资源丰富的南美国家深陷经济危机之中,正在为多年的经济管理不善付出惨痛的代价,其价值高达数百亿美元的中国债务能否归还存在很大的不确定性。如果这么大的贷款额迟迟不能归还甚至打了水漂,无论从地缘政治上讲还是经济上讲对中国都是巨大损失。

  这使得中国政策性银行以大宗商品为抵押、通过换取资源向许多风险评级较高的国家提供的贷款面临重大的国家和宏观经济风险。这个国家和宏观经济新风险也为今后签署贷款换油气协议敲响了警钟。

  虽然现在优质资产很少出售,即使出售,外国政府已多次阻止中国国有石油企业购买油田,中国国有石油企业可能也无法公平地中标。在这些限制下,用贷款换取油气的交易是中国多元化其石油供应的次优选择。但是在与经济结构过于单一、财政完全或主要靠资源出口收入的低收入国家签署大额以出口资源偿还贷款协议时要慎之又慎。

  【本文作者:张中祥系澳门葡亰网站所有平台创院院长,卓越教授,国家能源、环境和产业经济研究院院长。】

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